Organizace veřejné správy
Správní právo se dělí podle mého do tří základních odvětví, a to je: správní organizace správní procedura a zvláštní část. Více odvětví správní právo nemá, a co se týče správní vědy je to spíše odvětví právní teorie, než odvětví právního odvětví (oboru) správního práva.
Toto základní odvětví organizace veřejné správy je čerpá z vícero zdrojů, avšak hlavním zdrojem i inspirací byla učebnice prof. Vladimíra Sládečka. Dále jsem čerpala z učebnice prof. Dušana Hendrycha, a dalších asi deseti učebnic, které jsou na Právnické fakultě Univerzity Karlovy k dostání v knihkupectví a věnují se též správní organizaci.
Ráda bych ještě upozornila na to, že poznámky ještě nejsou kompletní v elektronické formě.
Přeji Vám všem příjemné čtení!
Děkuji všem čtenářům!
Sára Mašínová
ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY
1. SUBJEKTY A VYKONAVATELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY
1.1 SUBJEKTY VEŘEJNÉ SPRÁVY
1. STÁT
2. JINÉ SUBJEKTY, o nichž tak stanoví Ústava nebo zákon, a to:
a. Veřejnoprávní korporace
b. Veřejné ústavy a veřejné podniky
c. Státní fondy
d. Nadace a nadační fondy
e. Obecně prospěšné společnosti
f. Veřejné výzkumné instituce
1.2 VYKONAVATELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY
Jsou to organizační struktury, které vykonávají veřejnou správu.
1.2.1 PŘÍMÍ VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY
Přímí vykonavatelé státní správy jsou státní orgány, vykonávají přímou působnost.
1. Prezident republiky
2. Vláda
3. Ministerstva
4. Jiné ústřední správní úřady
5. Další („neústřední“) správní úřady s celostátní působností
6. Regionální (odborné) správní úřady
7. Veřejné bezpečnostní sbory
8. Nezávislé správní úřady
1.2.2 NEPŘÍMÍ VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY
Státní správu vykonávají i další orgány subjektů veřejné správy odlišných od státu.
1. Orgány krajů (krajský úřad, zvláštní orgány kraje, rada kraje)
2. Orgány obcí (obecní úřady, pověřené obecní úřady, úřady obcí s rozšířenou působností, komise rady obce, zvláštní orgány obce, rada obce)
3. Právnické a fyzické osoby soukromého práva
1.2.3 OSTATNÍ VYKONAVATELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY
A. VYKONAVATELÉ SAMOSPRÁVY
1. Orgány krajů jako vykonavatelé územní samosprávy
2. Orgány obcí (samospráva)
3. Orgány stavovských komor jako vykonavatelé profesní samosprávy
4. Orgány veřejných vysokých škol (a jejich fakult) jako vykonavatelé akademické samosprávy
5. Orgány základních škol jako vykonavatelé školské samosprávy
2. VYKONAVATELÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY
2.1 PŘÍMÍ VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY
2.1.1 PREZIDENT REPUBLIKY
Prezident republiky je formálně v Ústavě zařazen do hlavy III. (moc výkonná). Otázku, zda může při některých úkonech vystupovat jako správní úřad vyvolalo nejmenování některých soudců a pokus o zbavení funkce předsedkyně Nejvyššího soudu.
Pravomoce jsou stanoveny v čl. 62 Ústavy (bez kontrasignace)
a) Jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi
b) Svolává zasedání Poslanecké sněmovny
c) Rozpouští poslaneckou sněmovnu
d) Pověřuje vládu, jejíž demisi přijal nebo kterou odvolal, vykonáváním jejich funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády
e) Jmenuje soudce ústavního soudu, jeho předsedu a místopředsedy
f) Jmenuje ze soudců předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu
g) Odpouští a zmírňuje tresty uložené soudem uložené soudem a zahlazuje odsouzení
h) Má právo vrátit Parlamentu přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního
i) Podepisuje zákony
j) Jmenuje presidenta a vicepresidenta Nejvyššího kontrolního úřadu
k) Jmenuje členy Bankovní rady České národní banky
Pravomoce s kontrasignací čl. 63 Ústavy
a) Zasupuje stát navenek
b) Sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy, sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy,
c) Je vrchním velitelem ozbrojených sil
d) Přijímá vedoucí zastupitelských misí
e) Pověřuje a odvolává vedoucí zastupitelských misí
f) Vyhlašuje volby do Poslanecké sněmovny
g) Jmenuje a povyšuje generály
h) Propůjčuje a uděluje státní vyznamenání, nezmocní-li k tomu jiný orgán
i) Jmenuje soudce
j) Nařizuje, aby se trestní řízení nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo
k) Má právo udělovat amnestii
2.1.1.1 ÚKONY, PŘI KTERÝCH PREZIDENT REPUBLIKY VYSTUPUJE JAKO SPRÁVNÍ ÚŘAD
K věci lze vyslovit jisté pochybnosti, především pokud jde o přezkum „(ne)rozhodnutí“ prezidenta republiky. Nesporně existují i takové akty prezidenta republiky , které jsou založeny pouze na ustanovení obyčejného zákona (nevyplývají z Ústavy), mají povahu aktů správních.
Pravomoci prezidenta republiky výslovně založené Ústavou lze považovat za akty ústavního charakteru, které není možné ve správním soudnictví přezkoumat.
Donedávna úpravu obsahoval zákon o soudech, který stanovil , že předseda (jakéhokoli) soudu může být odvolán ze své funkce tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů (§ 106 odst. 1).
Pavlíček V. – Lege artis 2006 – „právo prezidenta republiky jmenovat a odvolávat nejvyšší státní funkcionáře na základě ústavy a zákonů v současné době nevyplývá z jeho postavení jako součásti moci výkonné, ale z jeho funkce hlavy státu (čl. 51 odst. 4 Ústavy) (…) Prezident republiky jako hlava státu není tedy ani od moci zákonodárné ani od moci soudní oddělen, ale podle Ústavy má plnit integrující roli vůči všem složkám moci.“
2.1.2 VLÁDA
Prameny úpravy:
Ústava (čl. 67 – 80), ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České Republiky.
• Vrcholný orgán výkonné moci
• Předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády volí prezident republiky, ve zvláštním případě, při „třetím pokusu“ o ustavení vlády, je prezident vázán návrhem předsedy poslanecké sněmovny.
Pravomoci a působnost:
• Celostátní územní kompetence, orgán se všeobecnou působností věcnou, rozhoduje ve sboru
• Rozhodnutí má formu usnesení vlády, k jeho přijetí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.
• Vyžaduje se, aby vláda s nějakou vizí své činnosti předstoupila před Poslaneckou sněmovnu do 30 dnů po jmenování, se žádostí o vyslovení důvěry (čl. 68 odst. 2).
• Další činnosti vlády nalezneme v kompetenčním zákoně:
o Vláda řídí, sjednocuje a kontroluje činnost ministerstev a ostatních ústředních správních úřadů. Úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády plní Úřad vlády, v jehož čele stojí vedoucí, jmenovaný vládou (§ 28). Tyto orgány mají povinnost řídit se usnesením vlády.
o Vláda vydává usnesení, usnesení je interní přepis.
Usnesení vlády, který se schvaluje:
1. Vydání nařízení vlády
2. Vydání interního normativního aktu (směrnice) vlády (např. Legislativní pravidla vlády)
3. Individuální právní akt, např. jmenování do funkce, odvolání z funkce (např. jmenování do funkce vedoucího Úřadu pro průmyslové vlastnictví)
4. Vládní návrh zákona, kterým vláda využívá práva zákonodárné iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy)
5. Vyjádření vlády k návrhu zákona (čl. 44 odst. 1 Ústavy)
6. Program vlády nebo žádost nebo žádost o vyslovení důvěry
Z hlediska právních účinků je patrně nejdůležitější schválení usnesení o vydání nařízení. Nařízení vlády se vydává k provedení zákona v jeho mezích (čl. 78 Ústavy).
Zvláštním usnesením vlády byl přijat jednací řád vlády, ten obsahuje např.:
• Rozhodnutí vlády mají formu usnesení vlády
• Zásady rozhodování, jednání a řízení schůzí vlády
• Vláda si může zřídit své poradní orgány složené z členů vlády a dalších odborníků, v čele poradních orgánů je zpravidla člen vlády nebo zmocněnec vlády
• Vláda může zmocnit určitou osobu, aby za ni vykonávala určitou činnost
• V závěrečném ustanovení se připomíná, že pro přípravu, projednání a předkládání materiálů legislativní povahy pro jednání schůze vlády platí Legislativní pravidla vlády.
2.1.3 MINISTERSTVA A JINÉ SPRÁVNÍ ÚŘADY S CELOSTÁTNÍ PŮSOBNOSTÍ
2.1.3.1 MINISTERSTVA A JINÉ ÚSTŘEDNÍ SPRÁVNÍ ÚŘADY
Ústava v čl. 79 odst. 1 stanoví, že ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Podrobnější úpravu obsahuje zejména kompetenční zákon (2/1969), byl mnohokrát novelizován, aby zachytil přesuny působnosti po roce 1989, včetně zřizování a zrušování správních úřadů.
• Kompetence jiných ústředních správních úřadů nalezneme ve zvláštních zákonech, k tomuto tématu momentální, byť dnes již historická několikasvazková práce A. Šrámka, přiřazující kompetence obsažené v jednotlivých zákonech příslušným ministerstvům: Působnost ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy I. Díl… Ústav státní správy 1980.
Základní pravidla pro činnost ministerstev stanoví kompetenční zákon v § 20 - § 27. Povinností těchto úřadů je plnit své povinnosti v okruhu své (věcné) působnosti stanovení zákony a jinými právními předpisy.
• Ministerstva mají zkoupat společenskou problematiku a přijímat opatření k řešení aktuálních otázek. O návrzích závažných opatření přiměřeným způsobem informují veřejnost, modifikováno zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
• Ministerstva a jiné ústřední správní úřady připravují a předkládají podklady pro přípravu státního rozpočtu,
• mají pečovat o náležitou právní úpravu, připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů.
• Vyměňují si navzájem potřebné informace a podklady.
2.1.3.1.1 MINISTERSTVA
• Monokratický státní orgán, ústřední správní úřad s dílčí věcnou a územně celostátní působností, který je organizační složkou státu, nikoli právnickou osobou (§ 3 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky
• Složky pravomoci ministerstva: obdobně jako vláda, avšak za zpřísněných podmínek, mohou vydávat právní přepisy, na základě konkrétního zákona, v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Tyto předpisy mají v souladu s ustanovením § 2 odst. 1 publikačního zákona 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů České republiky formu pouze vyhlášek.
• Ministerstva mohou vydávat správní akty, přezkum správních aktů na základě právních prostředků, popř. ex offo (dozorčí prostředky). Většinou však ani v tomto případě nejde o monokratické rozhodování, neboť podklady k rozhodnutí připravuje kolegiální poradní orgán ministerstva (např. rozkladová komise).
• V poslední době přibyla některým ministerstvům pravomoc vydávat opatření obecné povahy (Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo životního prostředí)
• Veřejnoprávní smlouvy ani správní exekuce nejsou využívané
• Správní dozor ministerstva uplatňují jako jeho přímí vykonavatelé, nebo v roli vrchního správního dozoru
• Rozsáhlá činnost vydávání interních normativních instrukcí (zpravidla směrnice)
• Podrobnější vymezení úkolů ministerstva (jeho věcné působnosti, zásady činnosti, vnitřní organizační uspořádání, výčet podřízených subjektů a podobné otázky) upravují také interní předpisy (statuty nebo organizační řády).
• V současné době působí v ČR 14 ministerstev a 11 jiných ústředních správních úřadů.
• Ministři jsou ustanovení do funkce prezidentem na návrh předsedy vlády.
2.1.3.1.2 JINÉ ÚSTŘEDNÍ SPRÁVNÍ ÚŘADY
V čele jiného ústředního správního úřadu není ministr, ale předseda či jinak nazvaný vedoucí.
• Vedoucího jmenuje do funkce vláda usnesením, příp. po vyjádření Poslanecké sněmovny, výjimečně na omezenou dobu. Pro některé z nich platí režim poněkud odlišný: vedoucího jmenuje prezident na návrh vlády (Český statistický úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže).
• Vymezení věcné působnosti, je úzce specializovaná (např. průmyslové vlastnictví, jaderná bezpečnost atd.).
• Anomálii vykazuje Český telekomunikační úřad, který je kolegiální , byl to také první úřad, který byl vybaven pravomocí vydávat opatření obecné povahy (v současnosti době přísluší i jiným ústředním správním úřadům, např. Energetickému regulačnímu úřadu).
• Teorie i praxe vycházela z toho, že ústřední správní úřad je takový, , který tak zákonodárce v zákoně výslovně označil, Ústavní soud nicméně judikoval, že rozhodující je hledisko materiální, a proto mezi ústřední správní úřady zařadil i radu pro rozhlasové a televizní vysílání.
• Zákonodárce na to reagoval tím, že zákonem č. 302/2011 Sb. doplnil zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání o slovo „ústřední“ a Radu pro rozhlasové a televizní vysílání tak výslovně označil za ústřední správní úřad
• Ministerstva a jiné ústřední správní úřady tvoří organizační soustavu ústřední státní správy
2.1.3.1.3 DALŠÍ SPRÁVNÍ ÚŘADY S CELOSTÁTNÍ PŮSOBNOSTÍ
• Neústřední správní úřady jsou zpravidla podřízeny konkrétnímu ministerstvu, mají celostátní územní působnost a věcnou působnost dílčí, zpravidla jde o organizační složky státu.
• Pravomoci: výkon správního dozoru, vydávání správních aktů, dalšími pravomocemi vesměs nedisponují.
• Úřady jsou zřizovány zákonem v souladu s čl. 79 odst. 1 Ústavy, některé zmiňuje kompetenční zákon, jejich působnost však stanovena zvláštním zákonem (zákony).
• Kompetenční zákon:
o Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (§ 7 odst. 3) je podřízena Česká školní inspekce,
o Ministerstvu zdravotnictví je podřízen Český inspektorát lázní a zřídel,
o Ministerstvu průmyslu a obchodu podléhá Česká energetická inspekce, Česká obchodní inspekce, Puncovní úřad a licenční úřad (§13 odst. 5 kompetenčního zákona),
o Ministerstvu zemědělství jsou podřízeny: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Státní veterinární správa České republiky
• Neústřední správní úřady, jejichž působnost upravují zvláštní zákony:
o Státní úřad inspekce práce (251/2005 Sb.),
o Státní plavební správa (14/1995 Sb.),
o Úřad pro civilní letectví (49/1997 Sb.),
o Úřad pro technickou normalizaci , metrologii a státní zkušebnictví (20/1993 Sb.),
o Český metrologický institut (505/1990 Sb.)
• Některé další úřady:
o Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí (359/1999 Sb.), o sociálně-právní ochraně dětí, sídlí v Brně, podřízen ministerstvu práce a sociálních věcí, v čele je ředitel, kterého jmenuje a odvolává ministr,
o Státní ústav pro kontrolu léčiv (378/2007 Sb., §13), působnost dále stanoví např. zákon č. 123/2000 Sb.
o Ústav pro státní kontrolu veterinárních biopreparátů a léčiv (166/1999, 78/2004),
o Generální ředitelství cel (185/2004 Sb., o celní správě České republiky),
o Národní archiv (499/2004 Sb.),
o Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti (309/2000 Sb.),
o Dražní úřad (266/1994 Sb.)
o Správa uložišť radioaktivních odpadů (18/1997 Sb.)
2.1.3.1.3 ČESKÁ NÁRODNÍ BANKA
• Cílem její činnosti je podle čl. 98 Ústavy především péče o cenovou stabilitu, je to centrální banka státu
• Přesto ji zákonodárce ve značném rozsahu postavil do role správního úřadu:
o Pravomoc vydávat právní předpisy
o Vydávání správních rozhodnutí a opatření obecné povahy i výkon správního dozoru
2.1.3.1.4 DALŠÍ
• Komise pro rozhodování ve věcech ve věcech pobytu cizinců, která je sice organizační součást Ministerstva vnitra , ale je nadřízeným správním orgánem Ministerstva vnitra ve věcech, v nichž ministerstvo rozhoduje v prvním a v dalších případech stanovených zákonem a zároveň je podřízena Ministerstvu vnitra (§ 170a a násl. zákona č. 826/1999 Sb.)
Obě tyto instituce (Česká národní banka a Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců) do jisté míry vyhovují i kritériím na tzv. nezávislé správní úřady.
2.1.4 REGIONÁLNÍ (ODBORNÉ) SPRÁVNÍ ÚŘADY
Regionální (odborné) správní úřady, územní odborné samosprávné úřady nebo dekoncentráty, neboť jejich existence je spojena s vertikální dekoncentrací, neboť jejich existence je spojena s vertikální dekoncentrací státní správy, jsou zřizovány zejména z důvodu specializace. Lze je vymezit následujícími znaky:
• Existenci a působnost vždy zakládá zákon (čl. 79 odst. 1 Ústavy).
• Orgány jsou vymezeny druhově, a to buď jako soustava jednostupňová (např. katastrální úřady), nebo hierarchická vícestupňová (např. finanční úřady a finanční ředitelství).
• V čele stojí vedoucí, který je ustavován (a odvoláván) zpravidla vedoucím bezprostředně nadřízeného úřadu. Věcná působnost je dílčí, více či méně specializovaná, územní působnost těchto správních úřadů je omezena na část území státu, rozsah může být nicméně kupř. přizpůsoben povaze věcné působnosti (báňská správa).
Regionální správní úřady jsou řízené a podřízené.
Pravomoce:
• Na základě speciálního zmocnění v zákoně a v jeho mezích mohou regionální správní úřady spíše výjimečně vydávat „místní“ právní předpisy (čl. 79 odst. 3 Ústavy).
• Hlavní činností však bude prvoinstanční rozhodování ve správním řízení , ve vícestupňovém řízení též přezkum správních aktů.
• Uzavírání veřejnoprávních smluv též někdy spadá pod výkon regionálních správních úřadů
• Výkon právního dozoru spadá pod jejich obvyklé činnosti.
• Pravomoce vydávat opatření obecné povahy, podle z. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
Příklad regionálních správních úřadů:
Organizace vojenské správy:
• 86 územních vojenských správ a 8 velitelství územní obrany a pouze jeden hlavní doplňovací úřad se sídlem v Táboře. Mimo to jako územní správní úřad působilo a dosud působí pět újezdních úřadů (Boletice, Brdy, Březina, Hradiště, Libava).
• Nový branný zákon (585/2004 Sb.) k 1. Lednu 2005 organizaci zredukoval a přizpůsobil územně samosprávnému uspořádání státu:
o Vznikla jednostupňová soustava 14 vojenských správních úřadů, tzv. krajských vojenských velitelství (v čele je, voják z povolání, o jehož „služebním zařazení“ rozhoduje ministr obrany).
Do roku 2002 tvořily regionální správní úřady spolu s okresními úřady rozsáhlou síť místní státní správy. Okresní úřady však byly k 31. 12. 2002 zrušeny, v současné době tedy místní úřady s obecnou kompetencí v zásadě neexistují se specifickou výjimkou újezdních úřadů, které ovšem působí jen na území vojenských újezdů.
Krajské úřady §66:
• Nelze je považovat za regionální správní úřady s obecnou kompetencí. Jde o orgány kraje jako veřejnoprávní korporace , které plní především úkoly v oblasti státní správy (přenesená působnost) obdobně jako na nižší územněsprávní úrovni obecní úřady. Je zde však do určité míry posílen „státní“ prvek (ingerence státu).
• Relevantní rozdíly: obecní úřad tvoří starosta, místostarostové, tajemník a zaměstnanci, v jeho čele je (ze zákona) starosta (§109 obec. zřízení). Krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci, při své práci tedy úplně postrádá účast zastupitelského prvku i přímý vliv zastupitelů na obsazení vedoucího úřadu. Ředitel krajského úřadu jmenuje a odvolává hejtman kraje po předchozím (obligatorním) souhlasu ministra vnitra (§61 kraj. zřízení).
2.1.5 VEŘEJNÉ BEZPEČNOSTNÍ SBORY
Zákon č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, hovoří o bezpečnostních sborech, kam podle něj patří:
• Policie České republiky
• Hasičský záchranný sbor České republiky
• Celní správa České republiky
• Vězeňská služba
•